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BRICS Y UN ORDEN MUNDIAL PROGRESISTA?

 


Los BRICS en la gobernanza global

Resumen del informe Abril 2012 por Niu Haibin

Para F.E.S./Nueva York

 

  • Debido al creciente tamaño de sus economías y a su mayor actividad en el ámbito diplomático, los países del BRICS tienen cada vez más influencia en el proceso internacional de toma de decisiones. Para alcanzar un sistema de gobernanza efectivo, será fundamental regular la incidencia de estas potencias emergentes y reformar las instituciones globales.
  • Los Estados Unidos y Europa deben transferir algunos derechos a las potencias emergentes a cambio de un mayor aporte de recursos financieros al FMI. Con la difusión del poder global, es imposible reformar las instituciones internacionales si no se establece una cooperación positiva entre los miembros establecidos y los que están surgiendo ahora.
  • La comunidad internacional debe hacer esfuerzos para que los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU ofrezcan a las potencias emergentes incluirlas,o un mandato no permanente, pero más largo, y una posición de mayor relevancia dentro del órgano. Sería un buen modo de visualizar la actuación de estos países. Además, los cambios graduales en el Consejo podrían ser aceptables y beneficiosos para China y Rusia.
  • En general, un enfoque incremental con mentalidad cooperativa puede ayudar a que el grupo de los BRICS transforme el actual orden mundial de una manera pacífica y constructiva.

Goldman Sachs recurrió a las iniciales de Brasil, Rusia, India y China, acuñó así el acrónimo BRIC para identificar el creciente potencial de estos cuatro países y predijo que hacia el año 2032 sus economías podrían alcanzar una envergadura semejante a las del G7.Una vez que Sudáfrica se unió al grupo en abril de 2011, el término BRICS se convirtió en un símbolo muy utilizado para describir el cambio de eje del poder global, desde las economías desarrolladas hacia los principales países en desarrollo.

Cuando se habla de potencia económica emergente, se alude a un concepto teórico que define la dinámica de los países en desarrollo, pero que no refleja adecuadamente su impacto en el contexto geopolítico mundial. Resulta complejo trasladar el poder económico a la influencia internacional (por ejemplo, en lo que respecta a la contribución a los bienes públicos internacionales y a la posibilidad de cambiar el modo de pensar y el comportamiento de los demás).

Durante la última década, los miembros del BRICS han adoptado una intervención más activa dentro de los asuntos internacionales. A nivel individual, estos países constituyen actores importantes a la hora de preservar la seguridad regional y afrontar los desafíos económicos, ya sea a través del trabajo en las instituciones continentales o, a veces, mediante la coordinación con potencias externas. Las respuestas políticas a las crisis – conflictos nucleares en Corea del Norte e Irán, mantenimiento de la paz en Haití, golpe de Estado en Honduras y escisión de Sudán – se llevaron a cabo bajo la asistencia o el liderazgo de los principales miembros del BRICS. Al mismo tiempo, el grupo BASIC (Brasil, Sudáfrica, India y China) realiza una tarea constante para lograr avances en las negociaciones sobre cambio climático derivadas de la cumbre de Copenhague de 2010; el IBSA (India, Brasil y Sudáfrica) promueve la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU y el desarrollo regional en África; y el BRICS, como tal, apunta a crear un orden mundial más justo, para lo cual enfatiza la necesidad de modificar las actuales instituciones financieras internacionales.

Cabe destacar que, a excepción de Rusia, estas potencias emergentes actúan como protagonistas globales reales por primera vez en su historia. El ancestral dominio chino se estableció principalmente en el Este asiático durante una era anterior al sistema moderno, basado en la soberanía de los Estados. De manera similar, el poder tradicional de la India se limitó en gran medida a la parte meridional del continente. Tanto Brasil como Sudáfrica tienen una historia relativamente corta como líderes regionales, en la que han mostrado un gran interés en construir buenas relaciones con sus respectivos vecinos. Poco a poco, estas potencias emergentes comenzaron un camino ascendente, con una clara estrategia dirigida a aprovechar la economía global. Hoy todo el mundo es consciente de su poderío económico. El ingreso de China a la OMC constituye un buen ejemplo: el peso del gigante asiático ha superado las fronteras de los mercados desarrollados tradicionales para acceder a diferentes regiones de África, América Latina, Medio Oriente y Asia Central. Como consecuencia, las potencias emergentes se convirtieron no sólo en importantes socios comerciales de los centros económicos, sino también en donantes e interlocutores fundamentales para el mundo en desarrollo.

El hecho de que para la cumbre del BRICS se haya invitado a Sudáfrica, un país de 50 millones de habitantes, está mucho más relacionado con su actividad diplomática internacional y su influencia regional que con el tamaño de su economía. El ingreso de este país refleja el interés del grupo por África, así como su deseo de ser una entidad con influencia global y miembros de los principales continentes. Dentro del contexto mencionado, resulta esencial reformar las instituciones multilaterales actuales para proteger los mayores intereses sistémicos del BRICS y para reflejar sus valores y puntos de vista con respecto al futuro orden mundial.

Todo el BRICS juega un papel clave dentro de la ONU para mantener la paz internacional. China y Rusia son miembros permanentes del Consejo de Seguridad; a los otros integrantes del grupo se los elige frecuentemente para cumplir mandatos temporales. De hecho, en 2011 los cinco países formaban parte del órgano. La mayoría de ellos realizan una valiosa contribución a las operaciones de paz de la ONU: aportan tropas, ofrecen entrenamiento y apoyan las misiones a través de su voto. Además de promover estas iniciativas, los miembros del BRICS sostienen la posición de las Naciones Unidas. Consideran que sus instituciones son las más legítimas para adoptar acciones colectivas dirigidas a mantener y restaurar la paz (por ejemplo, despliegues preventivos y consolidación de la situación después de los conflictos); buscan que la organización desempeñe un papel central en los asuntos vinculados a la paz y la seguridad, que van más allá de los conflictos internacionales y abarcan estados de turbulencia interna, pandemias globales, terrorismo transnacional y proliferación de armas de destrucción masiva; e intentan ocupar un lugar de mayor relevancia en el marco de la ONU, proporcionando más recursos y promoviendo la reforma del Consejo de Seguridad.

La mayoría de los miembros del BRICS son países comprometidos con el mantenimiento de la paz de la ONU, lo que podría ayudarlos a asumir las responsabilidades internacionales y a ejercer la capacidad de operación de sus fuerzas militares en otros continentes. Los encargados de la formulación de políticas en Brasil consideran que el mantenimiento de la paz es el precio que se debe pagar para ser una de las naciones que imponen las reglas; es por ello que su país ha enviado tropas en aproximadamente la mitad de las 60 misiones impulsadas por la ONU desde 1948.2 India ha aportado casi 100.000 soldados y ha participado en más de 40 operaciones3; además, sigue abasteciendo a las fuerzas militares con comandantes de alto rango y ofrece entrenamiento a oficiales de diferentes países. En la actualidad, China también se compromete con el mantenimiento de la paz internacional, lo que significa un claro distanciamiento respecto a su política de la década de 1970, cuando se negaba a apoyar cualquiera de las misiones.4 Bajo el gobierno de Thabo Mbeki, Sudáfrica involucró cada vez más a su ejército en las operaciones continentales de defensa de la paz. De acuerdo con lo señalado en 2009 por el Ministro de Defensa y Veteranos Militares, esa tarea era uno de los desafíos centrales a los que se enfrentaba la administración de Zuma.5 Hoy el país es un importantecontribuyente a las misiones de paz en África. Rusia, porsu parte, ha aportado 22 millones de dólares para las operaciones en Líbano, en Costa de Marfil y en Darfur.6 La insuficiencia de fondos es uno de los principales obstáculos para desarrollar las acciones colectivas de la ONU. Los países del G7 han reducido su apoyo militar y financiero a las operaciones de mantenimiento de la paz, sobre todo por las restricciones presupuestarias surgidas como consecuencia de la crisis económica internacional. Es por ello que ahora adquiere mayor relevancia la contribución que pueda hacer el BRICS.

Las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU se enfrentan a una mayor complejidad a medida que aumentan los conflictos internos. En el continente africano, estos enfrentamientos se manifiestan a través de violentos combates donde participan gobiernos, fuerzas opositoras y grupos armados. La grave situación crea un dilema en torno a la noción de soberanía, especialmente cuando las crisis humanitarias exigen una intervención externa. En tal sentido, la actitud del BRICS frente a la »responsabilidad de proteger (R2P)« constituye una dimensión clave para evaluar su grado de determinación en cuanto al mantenimiento de la paz. El principio R2P, adoptado en 2005 por todos los miembros de las Naciones Unidas, establece que »cada Estado es responsable de proteger a su población del genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad«.Si un Estado no puede asumir esta responsabilidad – o no la asume deliberadamente –, la comunidad internacional debe tomar medidas y, como último recurso, existe la posibilidad de que el Consejo de Seguridad autorice una intervención coercitiva. En general, dentro del órgano, los países del BRICS se resisten a apoyar acciones militares. Esta postura cautelosa puede atribuirse a su propia historia como víctimas frente a la injerencia de las fuerzas extranjeras, que luego motivaron interpretaciones estrictas del concepto de soberanía. La preocupación respecto a las resoluciones del Consejo y al abuso por parte de las potencias occidentales se vio reflejada, por ejemplo, en las recientes votaciones sobre Libia y Siria. En el caso libio, específicamente, los miembros del BRICS no criticaron tanto el propio principio R2P, sino el modo de intervención implementada por la OTAN. Por lo tanto, para evitar un mal uso de las acciones militares durante las situaciones de R2P, Brasil propuso la norma de »responsabilidad al proteger«.

Aunque la ONU sostiene criterios básicos respecto al uso de la fuerza, la aceptación del principio R2P requerirá más tiempo que el de las normas para el mantenimiento de la paz. Para las potencias emergentes, resulta difícil otorgar prioridad a los derechos humanos por encima de la soberanía nacional (por un lado, debido a su historia de colonización; por el otro, porque no tienen intención de jugar un papel internacional agresivo). Sin embargo, la creciente ambición y los mayores intereses creados en otras regiones del mundo obligan a estos países a repensar su posición y a tener en cuenta dos aspectos de cara al R2P. Si los miembros del BRICS muestran una actitud demasiado cauta o no cooperan con su comportamiento, las posibilidades de reforma en el Consejo de Seguridad de la ONU pueden verse afectadas; este escenario obstaculizaría aún más la adopción de resoluciones, motivaría el recelo de las potencias occidentales y reduciría su voluntad política de incorporar a otros integrantes permanentes en el órgano. Además, para los países emergentes sería más difícil mantenerse al margen de los casos de R2P debido a sus mayores intereses en otros continentes y a su papel clave en las inversiones, importaciones y exportaciones vinculadas con regiones donde se han llevado a cabo la mayoría de las operaciones para el mantenimiento de la paz. Por ejemplo, China e India no sólo son los principales importadores de petróleo, sino que además exportan una gran cantidad de productos hacia Medio Oriente. Las cumbres entre América del Sur y los países árabes reflejan la importancia que asigna Brasil a dicha región. Dentro de este marco se pueden crear oportunidades para que las potencias emergentes asuman su responsabilidad sobre la base de los mayores intereses generados. Todo indica entonces que en el futuro los países del BRICS decidirán sobre los casos de R2P con un criterio pragmático, más orientado a la conveniencia que a la ideología.

El Consejo de Seguridad de la ONU recibe constantes críticas por su funcionamiento, que parece reflejar más el mundo de 1945 que la situación actual. Este órgano es cada vez más anacrónico, no expresa los cambios en el poder global y no incluye ni siquiera a un miembro permanente de África o América Latina. Su reforma representa entonces un eje central dentro de la agenda de las Naciones Unidas. El ex secretario general Kofi Annan creó un Grupo de Alto Nivel que propuso dos recomendaciones alternativas para modificar la estructura del Consejo. El primer proyecto consistía en invitar a India, Japón, Brasil, Alemania y dos países africanos para que se unieran como miembros permanentes sin derecho a veto; la segunda idea descartaba la incorporación de nuevos integrantes permanentes y apuntaba, en cambio, a adoptar miembros rotativos. Debido a la resistencia de los pares regionales y a la negativa de los cinco miembros permanentes (P5), ninguno de los planes obtuvo un apoyo suficiente. Para superar los obstáculos impuestos y reformar el Consejo, parece necesario que haya un fuerte impulso de los Estados Unidos, un determinado consenso regional y una amenaza sistémica imperativa para la seguridad global. Aun cuando los miembros no permanentes del BRICS, Alemania y Japón consiguieran dos tercios de los votos en la Asamblea General, la decisión debería ser ratificada en el ámbito legislativo interno por dos tercios de los Estados de la ONU, incluidos todos los P5.

Debido a la mayor influencia de las instituciones regionales en la gobernanza global y a la política de unión de diferentes Estados en torno a diversos temas, resulta indispensable modificar la composición del Consejo. Dos países del BRICS (China y Rusia) son miembros permanentes, mientras que los otros tres se encuentran entre los principales candidatos a ocupar un puesto fijo en el futuro. Los cinco coinciden en la necesidad de aplicar una amplia reforma en la ONU, que incluya medidas dirigidas a mejorar la eficacia, eficiencia y representatividad de su órgano de seguridad. Sin embargo, aunque las declaraciones de la anteúltima cumbre del BRICS en Sanya (China) abogaron por un papel más importante de Brasil, India y Sudáfrica dentro de las Naciones Unidas, el país anfitrión y Rusia no ofrecieron un apoyo explícito a sus tres socios en lo que respecta a sus aspiraciones de convertirse en miembros permanentes del Consejo. Para cambiar la dinámica de reforma, es necesario que dentro del grupo se establezca un apoyo firme, claro y unificado en esa dirección.

Desde el punto de vista de las potencias occidentales tradicionales, la mayor incertidumbre es saber cómo se comportarían los países emergentes en caso de obtener asientos permanentes en el Consejo. Aunque Brasil, India y Sudáfrica han ido consolidándose como importantes democracias, su conducta en los foros internacionales se asemeja al enfoque del Sur global. Como se señaló anteriormente, los miembros del BRICS son reacios a usar las herramientas coercitivas previstas por el órgano de seguridad de la ONU para defender las normas internacionales. Uno de los temores, por ejemplo, es que India introduzca en el Consejo su retórica no alineada.

Por su parte, con los antecedentes de violencia durante el período del apartheid y los actuales deseos de liderazgo continental, Sudáfrica se resiste mucho a impulsar la paz regional mediante intervenciones externas; frente a los problemas en una región, prefiere buscar soluciones dentro de ese mismo ámbito. En lo que respecta a Brasil, sus esfuerzos de actuar como mediador (junto con Turquía) en el conflicto nuclear iraní no fueron vistos con buenos ojos por los miembros permanentes del Consejo; y el hecho de que haya cerrado filas con otros miembros del BRICS para emitir un voto común en los temas de Libia y Siria también generó una impresión negativa. Tras el mal precedente del caso libio y pese a las diferencias con los países líderes occidentales, el BRICS se unió para evitar que la situación se repitiera con Siria. A medida que aumenta el debate sobre la protección de civiles en los conflictos armados y sobre el principio R2P, se revela la falta de consenso entre las potencias emergentes y las establecidas, que tienden a frenar la reforma y mantener la actual composición en el Consejo.

Algunas voces sostienen que, al analizar las futuras perspectivas de la ONU, es importante descartar el concepto de los BRICS como un bloque único.8 Según esta línea de razonamiento, hay tres categorías de poder. Una de ellas corresponde a los Estados Unidos por sí solos, que prefieren la acción directa. La segunda clase comprende a los otros cuatro miembros permanentes del Consejo,que se muestran escépticos en torno a la reforma y temen que su influencia pueda verse diluida. El tercer estrato lo conforman los países que están por fuera, incluida la mitad del grupo de los BRICS. Para ellos, la ampliación del órgano de seguridad podría significar un aumento en el prestigio, la incidencia y la capacidad de negociación. Al mismo tiempo, el riesgo es que no puedan afrontar una mayor parte de la carga, ya que en muchos casos aún no están bien preparados para asumir grandes responsabilidades internacionales. Surge entonces un panorama real y complicado en cuanto a los esfuerzos de reforma. Para alcanzar un cambio sustancial en el Consejo de Seguridad, se requiere contar previamente con varias condiciones esenciales: confianzamutua basada en normas similares, enfoques conductuales coherentes e intereses comunes. El grado de unidad política de los miembros del BRICS aún está muy lejos de alimentar sus aspiraciones y permitir una reforma del sistema de la ONU. Por ejemplo, la controvertida relación entre los dos gigantes asiáticos incluye tensiones vinculadas al Dalai Lama y disputas fronterizas, que dificultan el consenso para que India acceda a un asientopermanente en el Consejo.